Общественная экспертиза нормативных правовых актов как способ взаимодействия гражданского общества с государством
На пути совершенствования правотворчества, повышения его эффективности, социальной ориентированности и юридической точности приоритетным направлением взаимодействия структур гражданского общества и граждан с органами государственной власти остается общественный контроль за принятием нормативных правовых актов (далее — НПА), как важнейший системообразующий элемент такого сотрудничества. Его можно считать составной частью прогрессивного изменения всех областей жизнедеятельности российского общества и самого государства. В соответствии с п.1 ст.4 Федерального закона (далее — ФЗ) от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», под общественным контролем понимается наблюдение субъектов контроля, которые осуществляют в соответствии с федеральным законодательством отдельные публичные полномочия за деятельностью органов власти и организаций, в целях общественной проверки, анализа и оценки принимаемых ими актов и решений. Одной из форм общественного контроля является общественная экспертиза.
В соответствии с ч.1 ст.1 Конституции, Россия является демократическим государством. Возможность контроля населения за разработкой проектов НПА является ярким проявлением демократии. Как справедливо отмечалось в литературе, при затруднении непосредственного влияния населения на принятие решений государством и местным самоуправлением, всю полноту принятия общественно значимых решений берут на себя органы публичной власти, что не позволяет демократическому государству перспективно развиваться.
Общественной экспертизой являются основанные на использовании специальных знаний и опыта специалистов, привлеченных на общественных началах, анализ и оценка актов, решений, их проектов, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и т.д. Общественная экспертиза преследует цель согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации (далее — РФ), общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления.
Сразу же оговоримся: в контексте данной работы нас интересует общественная экспертиза НПА, в связи с чем уместно обозначить границы понятия НПА во избежание путаницы и необоснованного расширения предмета повествования. В соответствии с п.9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ (далее — ПП ВС РФ) от 29 ноября 2007 г. № 48 г. Москва «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками нормативного правового акта являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем обязательных для неопределенного круга лиц правовых норм, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Инициаторами проведения экспертизы могут быть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.
К проведению общественной экспертизы могут привлекаться организации и физические лица в качестве экспертов, как на общественных началах, так и на основании договора, заключенного в соответствии с законодательством РФ. Аппарат Общественной Палаты РФ информирует профильные организации о проведении общественной экспертизы и формировании рабочих групп. В п.6 ст.22 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» речь идет о возможности привлечь к проведению обязательной общественной экспертизы общественного эксперта либо сформировать экспертную комиссию. Однако ни названный ФЗ, ни ФЗ «Об Общественной палате РФ», ни Положение о порядке проведения общественной экспертизы не содержат указаний на то, в каком случае привлекается эксперт, а в каком формируется экспертная комиссия.
Срок проведения общественной экспертизы не может превышать сто двадцать дней со дня объявления о проведении общественной экспертизы, если иное не установлено федеральными законами.
Содержание итогового акта общественной экспертизы регламентировано п.9 ст.22 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а подробно раскрывается в §VI «Положения о порядке проведения общественной экспертизы» (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 15.05.2008, протокол № 4-С). В целом, он включает: 1) объективные, достоверные и обоснованные выводы о соответствии или несоответствии предмета экспертизы или его отдельных положений законодательству РФ, а также о соблюдении или несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных НКО; 2) общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия предмета экспертизы; 3) предложения и рекомендации по совершенствованию предмета экспертизы.
Разновидностью общественной экспертизы являются так называемые «нулевые чтения». В своем послании Федеральному Собранию Совета Федерации РФ от 2013 года, Президент РФ обозначил необходимость в таком правовом институте. Он объяснил, что акты должны проходить гражданское чтение при участии НКО и прочих институтов гражданского общества. При исполнительных органах должны создаваться общественные советы. Президент подчеркнул, что подобные институты являются не формальностью и декоративной структурой, а призваны выступать экспертами, а иногда и конструктивными оппонентами ведомств, проявлять активность в противодействии коррупции.
Сейчас правовую основу проведения «нулевых чтений» и общественной экспертизы составляют уже затронутый нами ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» и ФЗ «Об Общественной палате РФ».
«Нулевое чтение» предшествует рассмотрению проекта НПА Государственной Думой, следовательно, рекомендации, выработанные по итогам нулевого чтения, позволят скорректировать законопроект во время его подготовки к рассмотрению. Следует отметить высокую активность проведения «нулевых чтений», к примеру, в 2017 г. уже подготовлены Заключения ОП РФ по результатам общественной экспертизы проекта ФЗ №458458-5 «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», проекта ФЗ №156692-7 «О внесении изменений в статьи 22 и 38 ФЗ «О гражданстве РФ», проекта федерального закона № 169585-7 «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае», проектов ФЗ о внесении изменений в ФЗ «О гражданстве РФ» и ФЗ «О беженцах» и т.д.
В соответствии с ч.1 ст.18 ФЗ «Об Общественной палате РФ», последняя вправе проводить общественную экспертизу законопроектов. Общественная Палата РФ проверяет ФЗ, ФКЗ и другие НПА по обращению Президента, Правительства и других органов власти. Закон сужает сферу проверяемых по решению Совета Общественной палаты РФ ФЗ, ФКЗ и законов о поправках к Конституции проблематикой государственной социальной политики, а также конституционных прав граждан РФ в области социального обеспечения и обеспечения общественной безопасности и правопорядка. При этом, по решению Совета Общественной Палаты РФ может проводиться общественная экспертиза любых актов, перечисленных в ч.1 ст.18 названного ФЗ, включая НПА Правительства, федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов РФ, и т.д.
И хотя заключения по результатам экспертизы носят рекомендательный характер, ФЗ «Об Общественной палате РФ» в п.п.2-6 ст.19 упоминает об обязательном их рассмотрении соответствующими органами власти, что повышает эффективность проведения общественной экспертизы. При подготовке заключения по результатам экспертизы, в обязательном порядке учитываются предложения и выводы, содержащиеся в справках (опросных листах), материалах и документах, поступивших из НКО и Общественных палат, созданных в субъектах РФ. Проект заключения по результатам проведения общественной экспертизы «оттачивается» внутри Общественной Палаты РФ. Так, он прорабатывается в лингвистических, правовых, содержательных, оформительских вопросах, дорабатывается и одобряется комиссией и (или) межкомиссионной рабочей группой Общественной Палаты, а после — руководителем межкомиссионной рабочей группы по подготовке экспертных заключений Общественной Палаты РФ по проектам НПА.
В совокупности с положениями ст. 22 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» об обязательном обнародовании итогового документа экспертизы, рассмотренные правила не позволяют органам власти игнорировать поставленные Общественной Палатой РФ проблемные вопросы проекта НПА.
Подводя итог, можно говорить о соответствии института общественной экспертизы НПА современным российским реалиям активного правотворчества ввиду достаточно качественной законодательной регламентации общественной экспертизы и практической невозможности игнорирования её результатов органами власти. Однако, усматривается необходимость в уточнении положений п.6 ст.22 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» о выборе между формированием экспертной комиссии и привлечением общественного эксперта.
Павел Чеботарев
